当前位置:贪污>>文章内容

实务| 谈村干部贪污受贿挪用公款罪四性认定法
2014年04月17日 字体:

     一、犯罪主体的特殊性。国家工作人员包括四类人员:一是在国家机关(包括立法机关、行政机关、司法机关、军事机关等)中从事公务的人员;二是在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员;三是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员;四是其他依照法律从事公务的人员。2000年4月29日,第九届全国人大常委会第十五次会议通过《解释》。该解释指出:村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”:……村民委员会等村基层组织人员从事上述公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪,第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。村委会等村基层组织人员的含义,根据宪法和村民委员会组织法的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。《解释》中所说的“村委会等村基层组织人员”,主要是指村党支部、村委会和村经联社、经济合作社、农工商联合企业等掌管村经济活动的组织的人员,因为他们是农村中最主要的可能协助政府从事行政管理工作的人员。因此,村委会等村基层组织人员,应该是指上述论述所列举的5类组织中任职并负责管理工作的人员。这里的“等”字表示列举未尽,不是列举后煞尾。
  二、从事公务的协助性。这是犯罪客观方面的要件,具体包括两个方面,一是公务性,二是协助性。在实践中,应当注意理解“依照法律从事公务”的含义。村委会等村基层组织的人员依照法律从事公务时,应当以国家工作人员论。因此,准确理解“依照法律从事公务”的含义,对于正确适用刑法的有关规定至关重要。“公务”按照一般理解是指公共事务,按照其性质可以分为国家事务和集体事务。国家事务是指为了实现国家的政治、军事、经济、文化等职能而进行的组织、领导、监督、管理活动。集体事务是指集体组织内部事务的组织、领导、监督、管理活动。刑法第九十三条规定的公务显然是指国家事务,而不包括集体事务。由于村委会等村基层组织担负着从事大量的村集体事务的职责,同时又要协助乡镇基层人民政府的工作,使得从事公务还具有协助性的特点。最高人民检察院关于贯彻执行《解释》的通知第三条规定:各级检察机关在依法查处村民委员会等村基层组织人员贪污、受贿、挪用公款犯罪案件过程中,要根据《解释》和其他有关法律的规定,严格把握界限,准确认定村民委员会等村基层组织人员的职务活动是否属于协助人民政府从事《解释》所规定的行政管理工作,对村民委员会等村基层组织人员从事属于村民自治范围的经营、管理活动不能适用《解释》的规定。因此,在办理村基层组织人员职务犯罪过程中,必须严格根据法律和立法解释的规定,正确理解“协助”内涵,区分清楚依法从事公务和村自治事务。村民委员会等村基层组织人员本身并不是国家工作人员,只是在特定情况下,即在“协助”政府处理《解释》所规定的特定事务时,才以“其他依照法律规定从事公务”的国家工作人员论。
    值得注意的是,《解释》中使用的“协助”而非《刑法》中所规定的“受委派”、“受委托”,表明立法机关对“协助”与“受委派”、“受委托”这几个法律术语赋予了不同的内涵。“协助”的含义是辅助、帮助,基特点具有次要性,说明了主辅关系,是以人民政府为主,以村民委员会等基层组织为辅,具有乡镇人民政府的派生性,换言之,这种公务是乡镇人民政府的职能,而不是村委会等村基层组织的职能。同时,还是整体与局部的关系,主导与协助的关系。
协助人民政府从事行政管理工作的特征,归纳起来有以下几个方面:一、协助的对象是人民政府,而非其他国家机关。村民委员会等基层组织人员协助政府管理公共事务时,列入“其他依照法律从事公务活动”的人员,协助其他国家机关、单位从事公共事务管理的,可能适用受委派或者受委托从事公务活动的相关规定。二、协助管理的行政事务范围在法律上有明确的规定,即《解释》中的七项事务,不能随意扩大或者缩小。三、协助管理政府公务时,协助者具有相应的实体或者程序上的处分权,否则就无所谓“利用职务上的便利”,而这种处分权也来自法律对村委会等村基层组织人员这种职位的规定,而不是行政机关的临时授权委托。四、`协助的事务源于村委会管理人员的职务本身,具有规律性和可预见性。如协助政府抗洪抢险,根据自然气候的变化规律而产生;征地意味着村委会主任、村民小组长等村基层组织人员有协助政府丈量土地、发放补偿款职能。村基层组织人员的协助行为只要符合上述特征,就可以将其界定为“依法从事公务”。
  三、犯罪情形的规定性。犯罪情形是犯罪事实表现出来的一种样子,是一个内涵和外延较小的概念。《解释》仅规定和列举了七种情形:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。
  救灾、抢险、防汛、优抚是国家维护社会稳定和经济发展,保护人民生命财产安全而采取的重要措施,是政府的一项重要工作。实践中在农村的很多救灾、抢险、防汛、扶贫、移民、救济工作需要村委会等村基层组织来发动、组织村民积极参与,有的相关款物需要委托村委会等村基层组织管理。这种管理活动本身属于国家救灾、抢险、防汛工作的组成部分,村委会等村基层组织人员管理这些款物就是在从事国家事务。这些人员在管理上述特定款物的过程中侵占、挪用或者索取、收受他人财物,构成犯罪的,应当依照刑法关于国家工作人员贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定追究刑事责任。
  这里的社会捐助公益事业款物的管理,是指村委会等村基层组织人员协助人民政府实施的对社会捐助公益事业的款物的管理。如地方政府根据情况安排社会捐助公益事业的款物给某村用于村公益事业,并且委托村委会进行管理的,就属于从事公务。就是说这里的对社会捐助公益事业的款物的管理必须是带有政府公务性的。实践中有的自发的、零散的社会捐助并不一定通过政府部门管理和发放,比如公民或者单位自发向某村特定或不特定的村民捐助款物,村委会人员在参与这些款物的管理时不属于从事政府性的公务。如果发生侵占、挪用或者索要、收受财物行为的,不能按照贪污罪、挪用公款罪、受贿罪追究,而应根据情况,分别按照民事侵权行为或者刑法关于侵占、挪用资金罪的规定处理。
  上述事务的共同特征就是都已经超出了村集体事务的范围,属于应当由政府从事管理的事务的范畴。除此以外,国有土地的经营和管理、土地征用补偿费用的管理,代征、代缴税款,有关计划生育、户籍、征兵工作也都属于这一范畴。
  实践中还有一种新情况,就是国家修建高速铁路、高速公路征用农村土地补偿款问题,出现二种情况,一种情况是有的村委会人员在协助乡镇人民政府丈量、登记、造册、发放过程中克扣被征地农户利益,应当定贪污挪用公款;另一种情况是,有的村委会人员在协助乡镇人民政府办理土地补偿事宜终结后,对被征地农户的耕地和台基房屋拆迁补偿已是足额全部发放到位,但是对耕地之外的土地(如山坡、道路、塘堰、水渠等)补偿款列入村集体收入之后,才产生了犯罪的故意,利用职务便利巧立名目私分、侵占、挪用此项补偿款的,这已经属于集体事务行为,应认定为职务侵占罪、挪用资金罪,而不构成贪污罪、挪用公款罪。
  该《解释》第七项协助人民政府从事的其他行政管理工作是一个兜底条款,是指除上述六项工作以外的其他属于从事公务的情形。由于基层政府与村委会等基层组织之间的关系非常紧密,村委会等村基层组织人员受基层人民政府依法从事上述公务以外的其他事务活动的,也应当以国家工作人员论。由于《解释》出台时不可能涵盖所有从事公务的情形,在针对新情况新问题时,可以引用此条款适用法律。如《解释》颁布之后,国家新出台了种粮直补款、良种补贴款、农机购置补贴等惠农政策,村委会与村基层组织人员利用职务便利,虚报耕地面积套取种粮直补贴、侵占、私分或者侵占农户应发款项,应认定为贪污罪、挪用公款罪。但是,对于国家和地方政府新出台的一些惠农强农扶持政策,已经不属于前六种情形,是否属于第七种情形涵盖,实践中在认定这类情形的,要注意从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分,防止把这些人员从事的本村的公共事务的管理认定为协助政府从事公务,从而不当地扩大公务的范围。
  四、犯罪对象的国有性。犯罪对象属于犯罪客体的范畴,它是指刑法分则条文规定的犯罪行为所作用的客观存在的具体人或者是具体物。贪污贿赂罪侵犯的客体是公共财产和国家机关及其工作人员的廉洁性。《解释》中对村民委员会等村基层组织人员从事(七项)规定的公务,利用职务上的便利,非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物,构成犯罪的,适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。而村委会等村基层组织人员构成贪污罪、挪用公款罪,涉及到犯罪对象公共财物问题。所谓公共财产,刑法第九十一条对此作出规定:公共财产包含:(一)国有财产;(二)劳动群众集体所有的财产;(三)用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论。从刑法对公共财产的规定看,是以所有制形式作为划分依据的。在村民委员会等基层组织中最常见的公共财产是劳动群众集体所有制财产,包括征用集体土地等的土地补偿费、安置补助费、集体公益项目补偿费,集体土地等财产的转让、出租、承包等收入,村办集体经济组织经营收入,等等。随着国家对“三农”的重视,大量的国家扶贫款、专项资金等也源源不断地通过村基层组织管理发放,此类款物是国有财产,属于公共财产,但由村民委员会等基层组织管理。
  村民委员会等基层组织人员涉嫌职务犯罪,侵犯的客体按照刑法规定有两大类,一类是贪污罪、挪用公款罪、受贿罪;一类是职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。这两类具体罪名所侵犯的客体都是公共财产,因为前者是村民委员会等村基层组织人员以国家工作人员论,构成贪污罪、挪用公款罪、受贿罪,侵犯的具体客体和犯罪对象只能是公共财产第一项国有财产和第三项用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业、发展和经营村集体经济、掌管村集体财务,属于集体组织内部的事务,或者村务的组织、领导、监管、管理活动。如果村民委员会等村基层组织人员在履行村务或集体事务活动中利用职务便利,侵吞、侵占、挪用或者索要、收受财物,侵犯的直接客体只能是刑法规定公共财产的第(二)项,即劳动群众集体所有的财产,而此类财产的属性带有集体性。因此,从犯罪对象看,村民委员会等村基层组织人员构成贪污罪、挪用公款罪,侵犯的标的物只能是国有财产和社会捐助或者专项基金的财产,这两类财产的属性明显带有国有性。
  通过以上分析,村民委员会等村基层组织人员贪污、挪用公款、受贿犯罪,具有四性特征,即犯罪主体的特殊性、从事公务的协助性、犯罪情形的规定性、犯罪对象的国有性。按照犯罪构成要件,认定犯罪必须同时具备上述四性要件,否则,哪怕只缺一个要件,也不能构成贪污、挪用公款、受贿罪,只能认定为职务侵占罪、挪用资金罪、非国家工作人员受贿罪。
  在认定村民委员会等村基层组织人员贪污、挪用公款、受贿罪,还须注意四点,一是村基层组织人员与国家工作人员相勾结,属于共同犯罪。二是村基层组织人员与村民相勾结,也属于共同犯罪。三是村基层组织人员涉嫌犯罪的款物、在村财务账上国有财产与集体财产相混淆,难以分开来、难以分清楚,则按从轻原则,不认定贪污、挪用公款、受贿罪,宜认定为职务侵占、挪用资金、非国家工作人员受贿罪为妥。四是村基层组织人员采取虚报手段套取国家补贴款归村集体所有,则不构成贪污罪,因为刑法中没有规定贪污罪为单位犯罪,宜按违纪违规行为论处。   (作者吴克明 张俊华:湖北省汉川市人民检察院)

相关文章
首席律师
陶化安律师
律师介绍

    陶化安律师,北京市东卫律师事务所合伙人。曾任反贪检察官、刑事法官,注册会计师,擅长经济犯罪案件辩护,以技术精湛和超高胜诉率著称,荣获“北京市百名优秀刑辩律师”称号。

从业经历

    陶化安集经济犯罪侦查、审判、辩护和会计专家经历于一身,经济犯罪辩护优势突出,经验丰富,业绩卓著。其击中要害、有说服力的辩护特质,深受各方好评。经其辩护的数百起经济犯罪案件,大部分取得了成功,有宣告无罪、撤回起诉、不起诉、撤销案件、减轻判处和从轻判处等。

友情链接:

手机网站

微信订阅号

北京经济犯罪辩护网版权所有

北京市东卫律师事务所合伙人陶化安 电话:13366726628,邮箱:taohuaan@sohu.com

地址:北京市东城区朝阳门北大街8号富华大厦D座3层

京ICP备12011883号-1